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多城市垃圾分類悄然提速 如何突破“分不動”困局

多城市垃圾分類悄然提速 如何突破“分不動”困局
2019年09月09日 19:34 新京報

  原標題:多個城市垃圾分類悄然提速,如何突破“分不動”的困局

  垃圾分類立法面臨的焦點之一,是違規投放垃圾的設罰標準。

  當人們在歲末回望2019年時,垃圾分類,無疑將是年度熱詞的不二之選。

  2019年7月1日,《上海市生活垃圾管理條例》正式施行,開啟了垃圾分類的“強制時代”。這份被稱為“史上最嚴”的生活垃圾管理條例,將全國46個城市帶上了強制垃圾分類的“快車道”。

  其后兩個月,北京、廣州、杭州、重慶、深圳在內的多個城市悄然提速,將垃圾分類提到了城市管理的首要位置。46個垃圾分類重點城市的目標是,在2020年底前基本建成生活垃圾分類處理系統。

  2019年,也成為全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作的“元年”。

2019年7月7日,上海市黃埔區外灘街道北京里弄堂設置的垃圾分類收集點。圖/視覺中國2019年7月7日,上海市黃埔區外灘街道北京里弄堂設置的垃圾分類收集點。圖/視覺中國

  變化

  北京等多地加速推進垃圾分類

  拎著剛吃完的漢堡盒和可樂杯,老鄧和小金站在上海虹橋火車站,有些不知所措。

  兩人這回從北京到上海來出差,雖然早已對全民熱議的上海垃圾分類新規有所耳聞,但來到“實戰”現場,還是對手上的垃圾犯起了愁。

  老鄧在出站大廳轉了轉,發現了立在拐角處的兩個垃圾桶,興致勃勃地拉著同事走過去,開始查看垃圾桶上的分類指引。“污損塑料袋屬于干垃圾,一次性餐具也是干垃圾”,根據指引,兩人小心翼翼地把手上的垃圾投放進了對應的垃圾桶。

  “第一次這么細致地扔垃圾,感覺挺新鮮,也真是挺難的,回頭還得好好研究一下。”想到接下來幾天都要在對垃圾的嚴格分類中度過,老鄧有點擔憂。

  上海市正式實施生活垃圾強制分類兩個月后,老鄧和小金居住的北京,開始全力推動《北京市生活垃圾管理條例》修法,市、區、鄉鎮三級近1.5萬名人大代表走進街道社區,圍繞生活垃圾是否應實施總量控制、一次性用品是否要禁止等問題,聽取基層意見。

  和北京一樣啟動修法的,還有杭州。8月,新修訂的《杭州市生活垃圾管理條例》正式施行,最直觀的變化是將杭州市民叫慣了的“餐廚垃圾”改成“易腐垃圾”。

  廣州開始試點“定時定點”垃圾分類投放和樓道撤桶,并發布新版生活垃圾分類投放指南。重慶著力解決“先分后混”,專門明確不同收運主體和收運方式進行分類運輸。

  生活垃圾分類,也同時在省級層面推開。

  8月21日,浙江發布全國首部城鎮生活垃圾分類省級標準,統一分類設施標識,明確操作規范。陜西、山西、廣西等開始部署全省垃圾分類工作。湖北、黑龍江更先行一步,將農村生活垃圾分類提上議程。

  繼《上海市生活垃圾管理條例》正式實施后,全國多個省市紛紛駛上垃圾分類的“快車道”,與住建部等九部門今年6月聯合發布的一份通知不無關系。

  通知明確表示,自2019年起,在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作。到2020年,46個重點城市要基本建成生活垃圾分類處理系統。其他地級城市實現公共機構生活垃圾分類全覆蓋,至少有1個街道基本建成生活垃圾分類示范片區。

  時間表已經明確,全國城市生活垃圾分類的“元年”,就此到來。

  轉折

  一場全新的垃圾分類“突圍戰”

  我國首次進行生活垃圾分類嘗試,是2000年。原建設部將北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林8個城市確定為“生活垃圾分類收集試點城市”。

  這一輪垃圾分類試點,以資源回收為目的的,從分類類別、標準,到后續處理方法、設施,配套政策、綜合利用方案,都存在大量問題有待研究。在環保研究者、北師大環境史博士毛達看來,當傳統的垃圾處理思路沒有完全推翻,慣用的處理技術還可以應付問題,自然就不會有太大改變。

  “過去對待垃圾的思維錯了。”廣州環保公益人士“巴索風云”說。“巴索風云”另一個身份,是廣州城市廢棄物處理公共咨詢委員會委員羅建明。關注和參與廣州垃圾分類工作多年,他認為廣州垃圾分類進展緩慢的原因,同全國許多大城市一樣。

  “過去對垃圾的忽視積累了很多歷史遺留問題。比如長期的垃圾堆放和燃燒、粗放的廢物處理方式,城市里可利用土地和資源的減少也越來越明顯。近十年來,按照傳統思路新建相關處理設施引起的反對聲音也很多。”

  垃圾分類是一場持久戰。但這一輪席卷全國的垃圾分類,更像是一場突圍戰。

  打響此輪突圍頭炮的上海,在管理條例施行第一天上午,就針對垃圾混裝和分類不明向一家酒店和一家商場開出整改單。

  上海并不是全國首個對垃圾分類立法的城市。國內首部以立法形式規范垃圾處理行為的地方性法規,《北京市生活垃圾管理條例》早已于2012年3月起實施。2015年至2019年,杭州、銀川、廣州、宜春、太原、長春相繼出臺生活垃圾管理條例,明確將垃圾分類納入法治框架。其他先行先試的垃圾分類重點城市,也都先后出臺了相關管理辦法或實施方案。

  但這些城市的垃圾分類收效甚微。

  毛達認為,雖然有一些城市對垃圾分類進行了立法,但無論是從分類方式、處罰標準,還是執行力度來看,各個城市對垃圾分類都存在區別對待,“中國垃圾分類歷史不長,長期以來,垃圾分類似乎一直是一件應該做但沒有那么著急的事情,這樣對法規的貫徹和執行就大打折扣。”

  上海的“一鳴驚人”,除了引發全民熱議的“干濕垃圾”的分類,更源于前所未有的強制執行力度。“至少經過了四年的醞釀、深化和產生,起碼從2015年開始,垃圾分類就被放到生態文明建設的優先位置,這幾年也多次得到強有力的頂層推動。”毛達說。

  如今,對廣州或者其他任何一個飛速發展中的中國城市來說,垃圾分類已經演變成一場“不得不分”的突圍戰。

  爭論

  如何分類能更好地“對癥下藥”

  “垃圾分類勢不可擋,但首先要搞明白‘分什么’和‘怎么分’,才能對癥下藥。”研究垃圾分類多年,中國城市建設研究院總工程師、住房和城鄉建設部環衛工程技術研究中心副主任徐海云始終認為,這項工作必須堅持問題導向。

  這也是大多數普通民眾想搞明白的第一件事情。

  聽說上海要開始垃圾分類時,今年6月剛到上海工作的小圓有點著急,“不是不愿意分,是那么多垃圾,到底怎么分呀。”更讓小圓頭疼的是,上海提出的“干垃圾”和“濕垃圾”,她聞所未聞。

  下載官方分類指引,添加分類查詢小程序,玩分類小游戲,朋友圈刷到垃圾分類的文章都要點開看看,為了成為垃圾分類的“優等生”,小圓做足了功課。

  “干垃圾、濕垃圾,同以前慣用的其他垃圾、廚余垃圾或易腐垃圾,本質上沒有太大區別。但干濕的提法不常見,有一些物品在這一分法中的分類,也不符合常識,自然就會引發許多誤會。”

  在徐海云看來,垃圾分類的表述應該通俗易懂“接地氣”,相較于上海的干濕分類,他更推薦采用“廚余垃圾”和“其他垃圾”的提法。

  這既是全國統一的大標準,也是目前最簡單常見的分類方法。在46個垃圾分類重點城市中,大部分城市對垃圾分類采取的也是有害垃圾、可回收物、廚余垃圾、其他垃圾的“四分法”。

  有個別城市還采用了“易腐垃圾”的提法。杭州新修訂的《杭州市生活垃圾管理條例》,最直觀的變化就是把“餐廚垃圾”改為“易腐垃圾”。

  “相對廚余垃圾,易腐垃圾包容性更強,包括廚余垃圾、餐飲甚至園林綠化垃圾;與濕垃圾相比,易腐垃圾是一個更精準的概念,對應的是垃圾后續的降解處理,也是一個更通俗的表達,產生的爭論相對會更少。”毛達解釋說。

  徐海云認為,在慣用的“四分法”大前提下,進行垃圾分類的城市完全可以“因地制宜”,根據地區習慣和處理技術,去試著進行更精細的分類。

  毛達是贊同這一觀點的。“多種類的分類試點可以縮小到一個社區、一個單位,例如通過向社會企業購買服務,實現更精準的分類,會讓分類變得更準確,也不會因為怕分錯而抗拒分類。”

  “分類的目的一是減少終端焚燒和填埋的垃圾量,二是讓能利用的重新利用,同時考慮居民的方便性。” 羅建明也認為,垃圾怎么分,各城市可以有自己的考量,而這個依據,可能就是回過頭想想,“我們為什么要分類”。

  “對比發達國家,我們當前生活垃圾分類的短板是有害垃圾收集,重點是可回收物,難點是廚余垃圾。有害垃圾分類收集的問題是如何建立體系,可回收物分類收集的問題是如何精準, 廚余垃圾分類收集的問題是找到肥料出路。”如何破解這一連串難題,在徐海云看來,參與者的意愿和垃圾的出路是關鍵。

  考驗

  分好類的垃圾“出路”在哪兒

  有時候,參與者的意愿與垃圾的出路直接掛鉤。

  “不會分可以學,學會了記住了形成習慣了,自然就分得好。”常居廣州的雯雯說,她更想了解的,是“分好的垃圾去哪里了”。

  “我分類后的垃圾有進行精細處理嗎?有實現再利用嗎?有產生環境效應嗎?這是我垃圾分類的動力和意義。”雯雯覺得,每一個參與垃圾分類的人,都有權知道答案。

  “以上海為例,如何把社會動員產生的短期效應轉化為居民自愿分類的長期效應,關鍵就在于后續的垃圾處理是否到位。”毛達說。

  根據上海市綠化和市容管理局公布的數據,截至8月底,濕垃圾分出量達到9200噸/日,較2018年底增長了1.3倍;干垃圾處置量低于15500噸/日,比2018年底減少了26%。

  但截至6月中旬,上海配置及涂裝的濕垃圾車是982輛、干垃圾車3135輛,干垃圾焚燒能力為1.93萬噸/日,濕垃圾資源化利用能力為5050噸/日。

  濕垃圾量的顯著增加,對上海在垃圾裝運和終端處置方面的規劃和建設,是一個極大的考驗。“不僅僅是上海,終端處理設施的建設,是對這一輪實行垃圾分類的城市的集體考驗。” 羅建明說。

  “矛盾在于,分類出來的東西一定要有去處,意味著需要相關的處理企業、技術以及場地,乃至一個完善的產業園,最后面臨的問題是需要土地。但過去的城市或區域規劃,多把重點放在對工業、商業和住宅區的規劃上,卻極少考慮當城市規模達到一定級別,需要建多少處理設施、提供多少場地來滿足區域人口產生的規模垃圾處置。”普通城市尚且如此,寸土寸金的大城市更難。

  在2016年針對垃圾分類的一份建議中,羅建明供職的宜居廣州生態環境保護中心提到,應該因地制宜地鼓勵設置循環產業基地及餐廚處理基地。

  徐海云認為,廚余垃圾收集處理建設規模應該以需求決定能力。“根據有多少土地可以接納有機堆肥,決定廚余垃圾收集處理規模,避免像韓國、日本廚余垃圾收集后沒有利用途徑,最后不得不再進入處理廠的教訓。”

  可以確認的是,與前端分類相匹配的處理設施建設正在加快。

  今年7月,住建部明確,2019年,46個重點城市計劃投入213億元,加快生活垃圾處理設施建設。

  住建部也在今年下發通知明確提出,根據分類后的干垃圾產生量及其趨勢,“宜燒則燒”“宜埋則埋”,加快以焚燒為主的生活垃圾處理設施建設。針對濕垃圾,加快濕垃圾處理設施建設和改造,統籌解決餐廚垃圾、農貿市場垃圾等易腐垃圾處理問題,嚴禁餐廚垃圾直接飼喂生豬。同時,加快生活垃圾清運和再生資源回收利用體系建設,鼓勵生活垃圾處理產業園區建設。

  立法

  處罰要對準扔垃圾的“痛點”

  眼下,擺在城市管理者們面前的另一道難題,是立法。

  隨著垃圾分類“強制時代”到來,無論是正在修法的城市,還是即將立法的城市,面臨的焦點之一,是違規投放垃圾設罰的標準。

  在46個生活垃圾分類重點城市中,大部分已立法的城市都在相關條例中明確了對個人違規投放的處罰。上海、重慶、杭州等21個城市明確,未分類投放或隨意傾倒堆放垃圾,最高可處200元罰款。

  對此,徐海云認為,未分類投放和隨意傾倒堆放應該區分開來。“垃圾分類是相對的,其他垃圾桶中什么都可以有,什么都可能有,以分類準確與否進行處罰,難以執法。”

  在他看來,處罰應聚焦偷倒垃圾、亂扔垃圾上。“在一些發達國家,因為對其他垃圾進行計量收費,為了減少支出,偷倒垃圾難以避免,特別在收入不是很高的時期,問題尤為突出。”

  “在中國,垃圾分類的一大攔路虎,就是扔垃圾沒有痛點。”對于是否應該將未分類投放納入處罰,羅建明的意見是肯定的,“不分類不會受到處罰,分類反而增加麻煩,誰愿意去做呢?”

  “在一些垃圾分類水平高的國家,比如在日本,生活垃圾不分類處理,會面臨不接收清理;在韓國,垃圾投放點設有攝像頭,監控居民是否分類投放。”羅建明說,針對違規投放垃圾的處罰難度大,這在全世界都是存在的。但無論是靠基層監督還是執法抽查,必須把處罰看作很嚴肅的一件事情,執行下去。

  垃圾分類要真正進行到底,強制措施必不可少,“沒有痛點,現狀無法改變。”

  另一個焦點,是垃圾收費制度。2017年出臺的《生活垃圾分類制度實施方案》提出,要按照污染者付費原則,完善垃圾處理收費制度。2018年,國家發改委明確,在2020年底前全國城市全面建立垃圾收費制度,對具備條件的居民用戶,實行計量收費和差別化收費。

  但此次大刀闊斧進行垃圾管理改革的上海,卻并未針對居民生活垃圾實施收費制度,只在條例中原則性地規定了“逐步建立按量計費、分類計價的生活垃圾處理收費制度”。

  上海市綠化和市容管理局局長鄧建平對此解釋,“目前時機還不成熟。”

  羅建明建議,按量收費、分類收費的制度有必要建立起來,“誰產生誰付費,多產生多付費,不同類別收費價格不同,才能調動社會習慣的轉變。”

  前瞻

  垃圾減量背后的循環經濟

  作為“零廢棄聯盟”的發起人,毛達還談到與垃圾分類相關的另一個概念:源頭減量。“這超出了垃圾分類的范疇,但我認為垃圾管理要把源頭減量放在第一位。”

  這與一些年輕人對垃圾的態度不謀而合。“考慮到垃圾分類的時間成本,我更愿意試試在日常生活中減少垃圾的產生,比如挑戰一個月只生產一罐子垃圾。”廣州姑娘漠漠認為,這可能比分類更具有環保意義。

  在上海工作的小馬對此深有體會。自從上海實施垃圾分類后,他最直觀的變化是:不點外賣了。

  “垃圾分類后,小區實行定時定點投放。但作為一名‘996’上班族,通常會錯過規定的垃圾投放時間。”小馬覺得分垃圾太麻煩,干脆減少制造垃圾,降低倒垃圾的頻率。

  “從源頭上預防垃圾產生,不僅僅是個人行為,在歐洲一些國家,促進垃圾源頭減量是循環經濟的一部分,并且形成了法律性的制度。”毛達認為,垃圾管理中的政策優惠和經濟激勵措施,也應該合理分配給減少垃圾產生的前端環節。

  參考歐盟和一些歐洲國家,“對采用可回收或再利用包裝的生產商、多元化處理設施企業以及垃圾分類的周邊社會企業,都會給予一定的經濟優惠,而不是完全投入到末端的垃圾處理中。”

  “包含類似內容的循環經濟政策一定要盡快完善出臺。”羅建明希望,不論是垃圾分類的立法,還是垃圾管理中的配套政策,未來能夠形成統一,土地支持、回收基金、循環經濟都能在垃圾管理中實現對接。

  “這樣的頂層設計當然很難,就像垃圾分類一樣,很多人也覺得難。”但羅建明認為,應該對此保持信心。

  他想起自己曾經在廣州珠江新城見到的一個女孩。

  “她手上提著一兜垃圾,路過垃圾桶時卻沒有停留,直到走到一排分類擺放的垃圾桶前,她停下來了,把塑料袋打開,將里面的垃圾倒進廚余垃圾桶,又把塑料袋扔到了其他垃圾桶。”

  那是垃圾分類波瀾不驚的2013年,這件事情讓羅建明一直記到現在。“這么多年,我相信一直有人在生活中堅持分類,也會有越來越多的人參與進來。這是一件值得堅持下去的事情。”

  新京報記者 吳嬌穎

責任編輯:閆宏亮

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